En el presente artículo, se revisan las observaciones y recomendaciones realizadas al Ecuador en 2019 y años anteriores por algunos de los mecanismos de Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, en materia de territorios y consulta previa; evidenciándose tanto el incumplimiento sistemático de las mismas por el Estado como su falta de voluntad para cumplirlas. Y ello, a pesar de la existencia en el último año de sentencias nacionales en la misma línea de lo expresado por los referidos Mecanismos.
En noviembre de 2018, la Relatora Especial sobre derechos de los Pueblos Indígenas realizó una visita al Ecuador, cuyo informe fue presentado ante el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en el mes de septiembre de 20191 . De igual forma, en el mes de octubre, Ecuador fue evaluado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (en adelante Comité DESC) constando que la vulneración de derechos no ha mejorado sobre el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El informe emitido por el Comité DESC contiene varias preocupaciones y recomendaciones en esta materia2 .
La lectura de ambos documentos arroja una primera e indudable conclusión: Ecuador no ha cumplido las Recomendaciones dadas por estos Mecanismos durante los últimos 13 años, siendo enfáticos, tanto la Relatora como el Comité DESC, en insistir en su gran preocupación respecto a la vulneración de los mismos derechos de forma constante y la necesidad de que Ecuador establezca medidas para garantizarlos.
La Relatora Especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Victoria Tauli Corpuz en Quito, Ecuador, Noviembre 2018
Qué dice la Relatora
La Relatora sobre derechos de Pueblos Indígenas en su Informe parte no sólo de la visita al país, sino también de las observaciones realizadas por sus predecesores en 2006, 2008 y 2009, además de comunicaciones emitidas por el mandato y las recomendaciones de otros mecanismos internacionales; constatando que se mantienen las situaciones de vulneraciones a los derechos de los Pueblos. En este sentido expresa que en ¨el decenio de 2006 a 2017, se produjo una regresión en el respeto, protección y aplicación de los derechos indígenas, en un contexto de represión y criminalización de la protesta social e indígena¨3 , y expresa que hasta la fecha actual se mantiene su preocupación ante la falta de avances en temas como los relacionados con sus derechos sobre tierras, territorios y recursos naturales, el respeto a sus autoridades y sistemas de justicia, la adecuada operacionalización de la consulta y el consentimiento libre, previo e informado o la implementación intercultural de sus derechos económicos, sociales y culturales.
Respecto a los territorios de los Pueblos Indígenas y su derecho a la consulta y consentimiento previo, libre e informado, la Relatora, en el párrafo 22 de su Informe, expresa que ¨tras su misión en 2006, el Relator Especial, Sr. Stavenhagen, concluyó que la territorialidad indígena no estaba debidamente legislada, lo que repercutía en el reconocimiento y aplicación de los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras y territorios ancestrales. Esta situación persiste actualmente¨4 .
Y en este sentido, la Relatora añade que:
En su informe de 2010, el Relator Especial, Sr. Anaya, subrayó el desafío que supone la explotación de recursos naturales frente a las obligaciones relativas a los derechos indígenas sobre sus tierras y recursos. Desde su visita, no se han adoptado las medidas necesarias para resolver ese desafío, y se han seguido otorgando concesiones sin una adecuada consulta ni consentimiento de los pueblos indígenas, generando conflictos y graves violaciones de sus derechos humanos en muchas regiones del país5
. (la negrilla es propia).
Y concluye que incluso pese a la existencia de sentencias de la Corte Constitucional, como la de 2010 sobre la constitucionalidad de la Ley de Minería, o la de la Corte Interamericana, en el caso de Sarayaku; y observaciones y recomendaciones de los organismos de derechos humanos de las Naciones Unidas, ¨no se han adoptado las medidas necesarias para asegurar el derecho colectivo de los pueblos indígenas a la consulta previa, libre e informada consagrado en la Constitución¨.6
Sobre el mismo tema de proyectos extractivos que afecten a territorios y derechos de Pueblos Indígenas, la Relatora expresa su preocupación por la normativa emitida y utilizada por el Estado en un doble sentido. Primeramente por la falta de consulta y participación de los Pueblos al elaborar y adoptar esas medidas normativas, refiriéndose expresamente al Decreto 1247, que en el año 2012 reguló el proceso de consulta previa para la explotación de hidrocarburos, y afirmando que se adoptó ¨en violación de la consulta prelegislativa¨7 , constitucionalmente establecida. Y en segundo lugar por la violación de derechos que suponen algunas de esas normas; así, refiriéndose igualmente al Decreto 1247, agrega que ¨no cumple con los estándares internacionales en la materia, al entender la consulta como un proceso meramente informativo y de socialización. Además, viola el principio de reserva legal, al regular y restringir un derecho fundamental a través de una norma jurídica de jerarquía inferior¨8 .
Es decir, la Relatora evidencia que Ecuador no ha cumplido las numerosas observaciones y recomendaciones recibidas a lo largo de más de 10 años, incluidas sentencias nacionales e internacionales, y que las vulneraciones a los derechos de los Pueblos Indígenas sobre sus territorios y la consulta y el consentimiento permanecen inalteradas -incluso agravadas-, recomendando e insistiendo al Ecuador que:
83. Teniendo en cuenta las violaciones de los derechos de los pueblos indígenas derivadas de la imposición inconsulta de muchos proyectos extractivos, se recomienda que no se realicen nuevas concesiones sin consulta adecuada y el libre consentimiento informado previo de los pueblos indígenas. Deben revisarse y, en su caso, cancelarse todas las concesiones que no sean acordes con la Constitución y los estándares internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas 9 . (la negrilla es propia)
Asimismo y refiriéndose a los derechos de los Pueblos Indígenas sobre sus tierras y territorios, recomienda que el Estado ¨debe garantizar la seguridad jurídica de los pueblos indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos naturales,¨10 lo que hace ¨urgente adoptar un sistema de adjudicación accesible y efectivo que permita el pleno disfrute de sus derechos territoriales de acuerdo con los estándares internacionales de derechos humanos.¨11 (la negrilla es propia)
La Relatora Especial de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Victoria Tauli Corpuz, con dirigentes indigenas en Quito, Ecuador, Noviembre 2018
Qué dice el Comité DESC
El Comité DESC al igual que la Relatoría de Pueblos Indígenas, ha enfatizado y reiterado a lo largo de los años su preocupación por la vulneración de los derechos colectivos sobre territorios y consulta/consentimiento previo. Asimismo, ha insistido en sus Recomendaciones al Ecuador al respecto, constando que la vulneración de derechos no ha mejorado. Así, en el Informe de Evaluación y Seguimiento del año 201212 , el Comité expresaba ¨su preocupación por la ausencia de consultas que permitan expresar el consentimiento de los pueblos y nacionalidades indígenas de manera previa, libre e informada sobre los proyectos de explotación de recursos naturales que les afectan13 ,¨ instando al Estado a que:
en el ámbito de las actividades de exploración y explotación minera y de hidrocarburos, realice consultas que incluyan la expresión libre del consentimiento frente a la procedencia o no de un proyecto, espacios y tiempos suficientes para la reflexión y la toma de decisiones así como las medidas de salvaguarda de la integridad cultural y de reparación. Los procesos de consulta deberían respetar los protocolos de consultas comunitarias ya desarrollados y las decisiones que surjan de los mismos. El Comité recomienda al Estado Parte que considere suspender la aplicación del Decreto 1247 de 2012 y en su lugar, diseñe de manera participativa con los pueblos indígenas las medidas legislativas para regular el derecho a la consulta14 . (la negrilla es propia)
Y en su Informe de seguimiento de 201915 , el Comité DESC vuelve a insistir sobre las mismas cuestiones, expresando su ¨preocupación del incremento de concesiones mineras en territorios indígenas y la falta de protección de las tierras y territorios de los pueblos indígenas,¨16 y recomienda al Ecuador en la misma línea que la Relatora:
a) Adoptar medidas para asegurar a los pueblos indígenas la seguridad jurídica en cuanto a sus tierras, territorios y recursos naturales ocupados y usados tradicionalmente,
b) Garantice consultas adecuadas y el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas sobre el establecimiento y gestión de áreas protegidas y otras figuras de protección sobre sus tierras y territorios17 ; (la negrilla es propia)
En este Informe el Comité analiza nuevamente la situación de vulneración al derecho a la consulta previa de Pueblos Indígenas, con especial mención al Decreto 1247, sobre el cual ya había solicitado su suspensión en 2012 al Estado ecuatoriano (Decreto que la propia Relatora tachó de vulnerador de derechos); añadiendo que el estándar internacional sobre la consulta previa a Pueblos Indígenas incluye necesariamente el consentimiento de los mismos. Así, el Comité expresa que
9. […] está altamente preocupado por la no-aplicación generalizada del derecho de los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes a la consulta previa en decisiones que los puedan afectar. El Comité está también preocupado por la persistencia de la vigencia del Decreto Ejecutivo 1247 de agosto de 2012 y el no-reconocimiento del consentimiento previo, libre e informado18 . (la negrilla es propia)
Y finalmente, insiste en recomendaciones muy similares a las realizadas en 2012, incumplidas por Ecuador, incluyendo, al igual que la Relatora, y entre otras, la necesidad de establecer un proceso de consulta sobre normas de cualquier rango para regular y desarrollar la consulta previa; y el establecimiento de un mecanismo conjunto para el seguimiento de las recomendaciones de la Relatora:
c) Renovar la normativa con la realización de una consulta con los pueblos indígenas sobre la elaboración de un marco legal, administrativo y de política pública necesario para el disfrute del derecho a la consulta y al consentimiento, libre, previo e informado, en conformidad con los estándares internacionales de derechos humanos; CONSULTA SOBRE CONSULTA
d) Establecer en consulta con los pueblos indígenas y con su consentimiento libre, previo e informado, un mecanismo de seguimiento de las recomendaciones dirigidas al Estado parte por la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas19 .
Lideresas waorani despues el fallo histórico de su caso protegiendo la Amazonía de la extracción petrolera, afuera de la Corte Provincial de Pastaza en Puyo, Ecuador, abril 2019
En la misma línea que estos pronunciamientos internacionales, desde finales de 2018, las Cortes nacionales ecuatorianas han declarado la vulneración a estos derechos en varias sentencias, siendo las principales:
1. El 16 de noviembre de 2018, la Corte Provincial de Justicia de Sucumbíos resolvió la reversión inmediata de 20 concesiones entregadas por el Estado para minería de oro y otras 32 que se encontraban en trámite, por haber violentado el derecho a la consulta previa, libre e informada de la comunidad A’i Cofán de Sinangoe. El fallo señala que no se respetó la normativa constitucional ni los estándares internacionales en la materia y que, además, se vulneraron otros derechos como los de la naturaleza, al agua, al medio ambiente sano, a la cultura propia y al territorio de Sinangoe, entre otros.20
2. En julio de 2019, la Corte Provincial de Pastaza dictó sentencia en la acción de protección presentada por 16 comunidades waorani de Pastaza contra del proceso de licitación del bloque petrolero 22 en el marco de la XI Ronda Petrolera.21 . En dicha sentencia la Corte determinó la existencia de la violación de los derechos a la autodeterminación y a la consulta previa, libre e informada de las comunidades waorani, en el marco de las actividades lideradas por la Secretaría de Hidrocarburos y el Ministerio de Ambiente en el año 2012 para realizar una supuesta consulta para la adjudicación del mencionado bloque petrolero -aplicando el Decreto 1247, que, como se señaló líneas atrás, fue observado por la Relatora de Pueblos Indígenas y por el Comité de DESC de Naciones Unidas desde 2012 como vulnerador de estos derechos-.
En ambos fallos es muy significativa la comprensión que hacen los jueces y juezas sobre el concepto y sentido del territorio para los pueblos indígenas, desarrollando en las sentencias el vínculo existente entre el mismo y la vida e historia de los pueblos; así como los riesgos que las afectaciones a sus territorios conllevan para la supervivencia de los mismos y el imprescindible respeto que se debe garantizar al derecho a la consulta previa, libre e informada y al consentimiento de los pueblos indígenas como forma de decidir sobre su futuro y forma de vida.
Es necesario señalar, que en el desarrollo de estos procesos judiciales, diversas autoridades del gobierno ecuatoriano se expresaron públicamente de formas que son contradictorias con la protección y la garantía de estos derechos; paralelas las mismas al desconocimiento demostrado y las negaciones reiteradas que durante las diversas audiencias judiciales fueron expresadas por parte de los abogados y las abogadas representantes de las distintas instituciones del Gobierno Nacional, respecto de los derechos de los pueblos indígenas, tal como se puede comprobar en las diferentes actas de los procesos.
Así, el Ministro de Energía y Recursos no Renovables, Ing. Carlos Pérez, expresaba al país:
En el país va a haber minería sí o sí. Nuestra decisión es que se la haga de forma responsable. Esa fue la afirmación con la que el ministro de Energía y Recursos No Renovables, Carlos Pérez, se refirió al caso de la aceptación de la acción de protección presentada por los waoranis.22
Sin embargo, respecto a estas sentencias judiciales, que son un logro histórico en el país y que reiteran y garantizan las obligaciones constitucionales e internacionales del Ecuador, reflejadas en las Recomendaciones incumplidas de la Relatora de Pueblos Indígenas y del Comité DESC, es imprescindible señalar que no ha existido voluntad estatal para el cumplimiento de dichas resoluciones.
A pesar de los meses transcurridos desde que los fallos fueron definitivos, y pese a la obligación constitucional de cumplimiento inmediato, los distintos Ministerios, hasta el momento, no le han dado cumplimiento a las medidas de reparación establecidas por las Cortes Provinciales o lo han hecho de manera muy incipiente, llegando, incluso, a negar al juez su deber de cumplirlas; incumpliendo una disposición de autoridad legítima, que incluso podría conllevar la destitución del cargo.
Y nuevamente en este punto el Estado ecuatoriano incumple las Recomendaciones de los Mecanismos Internacionales señalados, habiendo sido ambos coincidentes en la Recomendación al Ecuador de ¨Ejecutar sin demora las sentencias de las cortes provinciales de justicia de Sucumbios (Juicio No. 21333201800266) y de Pastaza (Juicio No.16171201900001)¨23 .
Miembros de la comunidad A’i Cofán de Sinangoe. La Corte Provincial de Sucumbíos falló a favor del pueblo indígena reconociendo su derecho a la consulta previa, al agua a la naturaleza y al medio ambiente
Conclusiones
Ecuador ha demostrado a lo largo de los años que no tiene una voluntad real de cumplir sus obligaciones de proteger y garantizar los derechos de los de Pueblos Indígenas, especialmente en los relativo a sus derechos sobre el territorio, su libre determinación y la consulta y consentimiento previo, libre e informado, tanto sobre proyectos extractivos como sobre cualquier norma que pueda afectarles; evidenciado ello por el incumplimiento reiterado de las observaciones y recomendaciones que le han hecho sistemáticamente los mecanismos de Naciones Unidas y manteniendo la grave la violación a esos derechos. Y ello incluso aunque existan sentencias nacionales de Cortes Provinciales que declaren igualmente la violación de estos derechos.
Tener una de las mejores Constituciones del mundo y haber ratificado la mayoría de pactos y convenios internacionales en materia de derechos humanos no es suficiente para garantizar los derechos de los Pueblos si no existe la voluntad para hacer realidad estos derechos.
Por lo expuesto, es imprescindible que se dé un cambio radical en la forma de actuar estatal, precedida por una voluntad real de garantizar y proteger los derechos de los Pueblos Indígenas; lo contrario significa la violación voluntaria, permanente y sistemática de sus derechos y las graves consecuencias para la supervivencia física, cultural y espiritual de estos pueblos; además de acarrear la responsabilidad nacional e internacional del Estado. Por desgracia, este cambio parece poco probable, especialmente, cuando se incumplen Recomendaciones tan básicas y actuales como la del Comité DESC en su reciente Informe, que solicita al Estado ¨establecer un mecanismo de seguimiento de la implementación de las recomendaciones específicas y generales contenidas en los dictámenes del Comité, adoptado en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.¨24 O la petición que el mismo Comité le hace al Estado para que:
dé amplia difusión a las presentes observaciones finales en todos los niveles de la sociedad, incluidos los niveles nacional, provincial y municipal, en particular entre los parlamentarios, los funcionarios públicos y las autoridades judiciales, …El Comité alienta al Estado parte a que colabore con… las organizaciones no gubernamentales y demás miembros de la sociedad civil en el seguimiento de las presentes observaciones finales.25
Hasta el momento esta amplia difusión no se ha realizado y tampoco se ha constatado la voluntad de colaborar con organizaciones indígenas y sociedad civil para buscar las formas de implementar y dar seguimiento a las recomendaciones contenidas en dicho Informe o en el de la Relatora sobre derechos de los Pueblos Indígenas.
